金砖各国可再生能源政策比较研究

摘要: 借鉴金砖各国可再生能源政策制定的经验。

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文/李凡 许昕 代永玮,北京第二外国语学院国际商学院

 

随着传统能源过度开采和消耗,能源问题成为重大的国际性问题。新兴发展中国家的能源消费量占比达到世界的58.1%,其中中国已连续15年成为世界上最大的能源消费国,金砖国家经济发展也面临越来越大的“能源依赖”。可再生能源的发展对于世界各国达成气候目标,实现绿色、低碳、可持续发展具有重要作用。2015年3月,金砖国家签署了《金砖国家政府间科技创新合作谅解备忘录》,确定包括新能源、可再生能源及能效等在内的19个优先合作领域。

 

截止至2016年7月,金砖国家新开发银行在正式开业一周年内完成的首批5个项目全部用于支持可再生能源领域,可再生能源发展均取得了进展。2015年,金砖国家可再生能源发电量占全球发电总量的33.4%(BP,2016)。

 

由于市场失灵和市场障碍的存在,可再生能源发展需要依靠政策的扶持来配置已有资源,如果政策颁布不系统,政策效果将难以达到预期(Mezher等,2012)。金砖国家由于资源、技术发展等因素,在政策设计中必须重点针对自身存在的特有问题,或者虽然在发达国家有解决方案,但其解决方案不适用于发展中国家的问题(Auerswald、Branscomb,2003)。因此,比较金砖国家可再生能源政策,借鉴其他金砖国家可再生能源政策制定的经验,对实现我国能源结构调整、促进可再生能源产业的健康发展具有重要意义。

 

一、文献回顾

 

根据可再生能源及能源效率伙伴关系计划(REEEP)和21世纪可再生能源政策网(REN21)对政策类型的划分,可再生能源政策可分为四大类:

 

(1)战略规划类政策。指包括能源目标政策和框架政策在内的,国家针对可再生能源所制定的长期整体发展计划;

 

(2)财政支持类政策。指国家为可再生能源发展所提供的各项资金支持政策,包括公共投资支持和研发支持政策;

 

(3)金融激励类政策。指国家为可再生能源相关企业提供金融税收方面优惠的政策,主要包括贷款优惠、融资支持等金融手段,以及税收减免等措施;(

 

4)调控监管类政策。指国家针对可再生能源产业链运用法律、行政和经济手段进行调控的政策,主要包括配额标准、电价政策和其他监管措施三种。

 

在可再生能源政策的研究中,Bechberger等(2004)对德国可再生能源技术创新成功的原因进行分析时发现,国家的扶持政策是可再生能源发展成功的重要因素。Nie等(2016)通过建立包括政府、银行和股东所有相关利益者在内的微观经济模型,分析银行贷款和政府补贴对可再生能源发展的影响,认为政府补贴政策在可再生能源发展中起着关键作用。苏竣等(2008)也在介绍中国可再生能源技术创新活动的特点时发现,中国的政府资金投入占可再生能源技术研发经费的绝大部分。

 

在发展中国家中,政策的制度安排尚不能有效支持可再生能源的发展,一般存在以下阻碍:一是由于目前可再生能源产业和基础设施建设方面存在垄断使得能源系统高度集中,不利于可再生能源技术发展(World Bank,2006),而大多发展中国家的政策仍围绕这些垄断供应商设计,对可再生能源的生产与发展形成了制度阻碍(Sen、Ganguly,;二是目前发展中国家可再生能源市场中专利保护不到位,监管体系不健全,政府缺少政策方面的推动力(Timilsina、Shah,2016),从而造成可再生能源发展的政策阻碍。

 

基于此,本文通过对金砖国家可再生能源政策进行分类比较,剖析各国间可再生能源政策的差异,借鉴各国利用政策推动可再生能源发展的经验,为中国未来可再生能源政策设计提供建议。

 

二、金砖国家可再生能源政策

 

(一)金砖国家可再生政策颁布基本情况

 

笔者分别从金砖国家多个部门的官方网站、相关的书籍、报刊、论文、统计报告、新闻报道、公开采访等搜集可再生能源政策共394条。其中,巴西61条,俄罗斯27条,印度,中国195条,南非74条。

 

将搜集的金砖国家可再生能源政策根据REEEP和REN21的划分进行分类统计,分为四大类(见图1),结果发现:金砖国家可再生能源战略规划类政策的颁布水平相当;中国更为重视对可再生能源财政支持类政策的制定,印度和中国制定的可再生能源金融激励类政策的占比较高;南非的可再生能源调控监管类政策比重显著高于其他金砖国家。

 

 

( 二) 金砖国家可再生能源战略规划类政策

 

金砖国家颁布的战略规划类政策几乎没有差异。战略规划类政策所包括的目标政策和框架政策,在颁布数量占比类似。

 

但仔细分析各国政策,各国的目标和框架政策重点领域有所不同 (见表1) 。在可再生能源领域中,巴西最为关注生物质能、水能和电力生产; 俄罗斯将能源效率的提高作为发展重点,未来可再生能源发展项目则关注水能技术; 印度则将重点放在了风能、太阳能和生物质能研发上; 中国更注重太阳能、风能和重点节能技术; 南非则优先关注太阳能、生物质能以及能效问题等。

 

 

( 三) 金砖国家可再生能源财政支持类政策

 

金砖国家中,中国较多的颁布了财政支持类政策,且以公共投资类政策为主,占比达到了18. 5%。金砖国家对研发支持类政策均投入较少。一方面,中国更加注重对可再生能源的公共投资。中国在可再生能源公共投资的投资金额和政策占比均居金砖国家首位。

 

根据 REN21《2016年全球可再生能源现状报告》可知,在对可再生能源电力和燃料的年投资中,中国投资额达到1029亿美元,占全球总投资额的36%,位列全球首位,而发达国家整体的可再生能源投资额仅为1300亿美元。

 

中国一方面扩大国内可再生能源投资建设,另一方面加速可再生能源的海外投资布局。例如在国内,通过颁布《关于加强金太阳示范工程和太阳能光电建筑应用示范工程建设管理的通知》( 2010) 等政策促进可再生能源的基础设施建设和设备采购方面的投资; 在国际上,中国实行新的可再生能源 “走出去”战略,可再生能源海外投资迅猛增长。

 

据能源经济与金融分析研究所 (IEEFA,2017) 报告显示,2016年中国可再生能源的海外投资增加了60%,总金额达到了320亿美元,成为世界可再生能源市场的领头羊。另一方面,金砖国家研发支持政策颁布占比均相对较少。在可查到的金砖国家可再生能源政策中,涉及能源研发投入的政策占比均低于9%。

 

政府的研发支持体现了国家对可再生能源技术创新的引导与规范,政府的研发支持降低了企业的成本与风险,从而激发企业扩大自身的研发投资,政府的资助具有选择性,对于获得研发支持的企业本身就是一种肯定,有利于吸引更多的外部投资。

 

此外研发投入对能源效率的提高具有重要影响,研发投入会促进有关先进设备、技术与管理的有效研发劳动增加,并增加能源的循环使用,使能源得到充分使用,从而提高能源效率 ( 陈军,2008)。上世纪80年代,欧盟19个主要成员国的能源研发投入占国家研发投入的比例均在7%-12%之间(OECD,2016) ,而金砖国家的能源研发投入占国家研发投入的比重2000年后才达到4%-7% (ASSA,2006)。

 

( 四) 金砖国家可再生能源金融激励类政策

 

印度和中国制定可再生能源金融激励类政策的比重较为突出。其中,印度注重金融手段的使用,中国更注重税收减免政策的使用。

 

第一,印度重视金融政策对可再生能源的促进作用。以发展太阳能为例,印度的金融贷款优惠和融资支持政策主要特点如下: 首先,政府提供低息贷款。印度通过可再生能源发展署( IREDA) 对相关企业提供低息贷款,如2015年IREDA为印度并网屋顶太阳能项目推出为期九年的贷款计划,利率保持在 9. 9% 至10. 75% ;其次,国有企业降低融资率。印度国家银行 ( SBI) 等国有银行和印度电力融资公司逐步降低国有可再生能源企业融资率以推广绿色能源的使用。

 

印度太阳能项目国内的平均融资利率的持续下降促进了该领域的投资,仅2016年第四季度的投资额就达到了7. 36亿美元; 再次,私人可再生能源企业可获取特许权项目。印度政府向可再生能源企业授予特许权,采取“建设—运营—转让”模式,即企业得到特许权后可以在一定特许期内建设、经营可再生能源项目,在特许期后将项目无偿移交政府的模式,该种融资方式既减轻了国家的财政负担,又为太阳能项目发展带来便利与机会。

 

第二,中国可再生能源税收减免政策的颁布比例较高。中国重视通过颁布可再生能源税收政策促进可再生能源企业发展,可再生能源政策中18. 9%的政策为税收政策。但相比于印度的可再生能源税收政策,中国税收政策工具设计较为单一,主要集中于对关税、增值税和企业所得税的税收减免和免征方面。

 

印度的税收政策从能源产业的投资和消费两方面入手,不仅注意通过增值税、所得税等多税种的减免来吸引企业对可再生能源产业的投资,而且重视从能源消费角度征收环境税等来控制非可再生能源的使用。

 

如印度2010年开始向生产、使用和进口的每吨煤炭征收50卢比 (约0. 75美元) 的碳税,并将税款全部投入到新能源基金中以投资清洁能源技术的创新与研发,从而通过降低传统能源的使用以促进可再生能源的发展。

 

( 五) 金砖国家可再生能源调控监管类政策

 

南非对调控监管类政策最为重视,占比达到37. 8% ,巴西在电价政策使用方面较为突出,印度和中国在可再生能源配额制方面处于金砖国家领先水平。

 

第一,南非主要通过颁布监管与标准规范措施实施对可再生能源的调控监管。南非可再生能源的调控监管类政策具有以下特点: 

 

一是,法律形式政策占比高。南非颁布的 《国家能源监管法》(2004)、《国家环境管理修正法》( 2008) 等调控监管政策多以法律形式颁布,占全部调控监管类政策的40. 9%,法律形式的政策更具有权威性与持久性,使得监管执行力度更强;

 

二是,监管环节具体细致。南非可再生能源调控监管政策针对不同行业不同环节制定具有针对性的标准与监管措施,如在 《电力监管法》( 2006) 中则为电力行业建立了国家监管框架,针对发电、输电、配电、贸易、进出口等各环节制定了许可证发放和登记等具体监管措施;

 

三是,重视对市场的刺激与投资鼓励。南非通过《能源政策白皮书》(1998)、 《能源效率和需求侧管理政策》( 2010) 和《电气电子设备能效标识的强制性规范》(2014) 等政策推出可再生能源能效标识、竞争性投标、标准报价等措施以监管市场环境,占全部调控监管类政策的39. 3%,并传播关于可再生能源技术及其应用的经济、环境、社会和贸易利益的信息,促进和刺激了可再生能源市场。

 

第二,巴西更重视可再生能源电价的调控监管政策,率先使用净计量电价政策。可再生能源电价政策主要包括上网电价和净计量电价政策等。

 

上网电价政策即政府强制要求电网企业在一定期限内按照一定电价收购电网覆盖范围内可再生能源发电量,是目前全球各国使用最为广泛的可再生能源政策,金砖国家都已使用。而净计量电价政策是指拥有可再生能源发电设施的用户从自己的电费账单上扣除向电网输送的电量部分,即仅计算用户净消费电量。

 

截止至2015年底,全球共有52个国家采纳了净计量电价政策,其中主要包括美国和英国等发达国家,巴西也在其中,领先于大部分发展中国家。巴西能源监管机构ANEEL预计,到2024年超过七十万用户可使用净计量系统,装机容量总计2. 7GW,大幅提升光伏发电系统在巴西的影响。

 

第三,印度施行可再生能源配额制。可再生能源配额制是指国家为培育可再生能源市场、保证可再生能源市场份额,对可再生能源发电在总发电量中所占比例做出强制性的规定,更多应用于可再生能源发展的成熟阶段。可再生能源配额制度可以有效地促进可再生能源产业技术创新 (Menz、Vachon,2006; Yin、Power,2010)。

 

印度注重可再生能源配额制在促进可再生能源技术创新领域的运用。印度《电力法》( 2003) 、《电价政策》(2006) 明确各邦电监会有权规定在供电区域内购买可再生能源发电的比例,即实行“可再生能源购买义务”政策;2011年政府对 《电价政策》进行修正,细化具体配额标准,提出专门针对太阳能0. 25%的配额标准; 此外,印度还从供给侧入手,实行 “可再生能源生产义务”,规定常规电厂安装可再生能源发电机组,并且发电量至少要达到常规能源的 10% 。

 

三、金砖国家可再生能源政策启示

 

通过对金砖国家可再生能源政策进行分类对比分析,发现金砖国家在可再生能源政策制定方面存在差异,借鉴其他金砖国家在可再生能源政策发展方面的经验,我国可再生能源政策发展的主要启示如下:

 

  1.  增大研发投入力度,提高技术推动作用。


中国应逐步扩大可再生能源研发投入,结合目标政策与国家计划实现可再生能源研发占比的不断提升,重点支持可再生能源技术重点领域的研发,加强企业、大学、专业科研机构的产学研合作,以突破生产环节中关键设备装置的制造,提高能源资源一次利用与循环使用技术水平,加速科技成果转化,提高可再生能源效率。

 

2. 扩宽融资渠道,吸引社会资本进入可再生能源产业。

 

国家在制定可再生能源金融激励类政策时,对不同类型可再生能源企业实行有差异低息贷款,降低相关企业特别是中小企业的生产成本,缓解资金压力,同时降低了行业的准入门槛,提高可再生能源领域企业的发展活力。中国可建立多层次的贷款优惠机构体系,除政府、国有企业牵头外,扩大其他商业性金融机构的参与,吸引更多资本进入。实现多种融资渠道的配合,利用特许权项目融资,既可以减轻政府的财政负担,又能够调动私有企业从事可再生能源行业的积极性。

 

3. 完善可再生能源调控监管类政策,改善可再生能源市场环境。

 

首先,中国的调控监管政策针对性不强,整体设计略显粗糙,应进一步细化政策适用对象特征,尽可能制定针对不同产业不同环节更为细致的监管政策; 其次,建立具体行业管理标准,完善可再生能源配额制度,发行可再生能源许可证,制定可再生能源电量固定采购价格制度,保证可再生能源所发电量全部上网,调动企业投资可再生能源的积极性; 再次,扩大能效标识范围,积极向公众传播可再生能源经济、环境和技术等方面信息,提高可再生能源技术开发与应用的公众意识,从价值链的后端拉动可再生能源的发展。

 

4. 丰富政策工具的配套使用。

 

中国目前各类可再生能源政策工具的运用过于单一化,应加强各类可再生能源政策中多种政策工具的综合使用,以增强各政策工具的调控效果。

 

中国可加强上网电价、净计量电价政策与可再生能源配额制的配套使用; 完善加速折旧、投资抵免等税收优惠政策,建立涵盖增值税、所得税、关税、环境税等全方位税收优惠体系; 实现政府直接财政补贴、低息贷款和间接信贷担保多手段相适应的资本支持。

 

 



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